Sejarah Pengawasan Pemilu di Indonesia dari Panwaslak hingga Bawaslu (Bag.2)

Cimahi, Jawa Barat - Pada masa Orde Baru (Orba) dilaksanakan Pemilu sebanyak 6 kali yakni pada 1971, 1977, 1982, 1987, 1992, dan 1997. Pemilu 1971 menjadi Pemilu pembuka dan ajang legitimasi kekuasaan Soeharto setelah menerima estafet kepemimpinan dari Soekarno. Pemilu 1971 dilaksanakan berdasarkan UU No. 15 Tahun 1969. Penyelenggara Pemilu adalah pemerintah sebagaimana ketentuan Pasal 9 ayat (1) yang menyebutkan bahwa: "Pemilihan umum dilaksanakan oleh Pemerintah yang dipimpinan Presiden dan dalam pelaksanaannya oleh Menteri Dalam Negeri”. 

Pengawasan Pemilu pada Masa Orba, Terbentuknya Panwaslak

Pemilu 1971 diselengarakan oleh Lembaga Pemilihan Umum (LPU) yang susunan organisasinya terdiri dari Panitia Pemilihan Indonesia (PPI), Panitia Pemilihan Daerah Tingkat I (PPD I), Panitia Pemilihan Daerah Tingkat II (PPD II), Panitia Pemungutan Suara (PPS), dan Panitia Pendaftaran Pemilih (Pantarlih). Peran pemerintah dalam dan penyelengaraan Pemilu sangat besar karena Ketua LPU/ PPI adalah Menteri Dalam Negeri. Undang-undang juga mengatur, Gubernur/Kepala Daerah Tingkat I kerena jabatannya menjadi Ketua PPD I, Bupati/Walikota/Kepala Daerah Tingkat II menjadi Ketua PPD II, Camat/Kepala Kecamatan Ketua PPS, dan dan Lurah/Kepala Desa/Daerah atau yang setingkat sebagai Ketua Pantarlih.

Sebagaimana Pemilu 1955, pada Pemilu 1971 juga tidak mengenal lembaga pengawas Pemilu. Pengaturan tentang tata cara penyelesaian keberatan terhadap proses Pemilu dalam UU 15 Tahun 1969 juga tidak lebih rinci dibandingkan UU Nomor 7 Tahun 1953. Oleh karenanya tidak mengherankan jika pada pelaksanaan Pemilu 1971, banyak masyarakat yang protes atas kredibilitas penyelenggara demokrasi elektoral, di mana petugas Pemilu banyak yang memanipulasi proses perhitungan suara (Afifudin, 2020).

Menurut Jukari (2021), UU Nomor 7 Tahun 1953 hanya mengatur, jika berdasarkan penelitian dan pemeriksaan terdapat kekeliruan, kesalahan atau hal-hal lain yang mengakibatkan tidak dapat dilakukan penghitungan suara, maka PPD I atau PPD II dapat mengadakan ‘pemilihan ulangan’ dengan ‘dikuatkan’ oleh instansi pemerintah daerah. Istilah ‘mengawasi panitia-panitia’ memang disebut dalam Pasal 8 ayat (3) UU 15 Tahun 1969. Pasal tersebut menjelaskan salah satu tugas Lembaga Pemilihan Umum adalah memimpin dan mengawasi ‘panitia-panitia’ (PPI, PPD I, PPD II, PPS, dan Pantarlih) dalam menjalankan tugas-tugasnya. Meskipun demikian pengawasan dan penyelesaian sengketa proses dalam Pemilu 1971 tetap serupa dengan Pemilu 1955, yakni pengawasan dan penyelesaian sengketa Pemilu menjadi bagian dari tugas penyelenggara Pemilu. 

Pada Pemilu 1971 terdapat tiga peserta Pemilu yakni dua dari unsur partai politik PDI dan PPP, serta satu dari unsur nonpartai yaitu Golkar. Golkar tidak disebut sebagai Partai Politik karena Orde Baru mengkambing-hitamkan partai. Akan tetapi dari kaca mata Ilmu Politik, Golkar tidak berbeda dengan PDI dan PPP (Ramlan Surbakti, 2015). Meskipun usianya masih sangat muda, Golkar pada Pemilu 1971 mampu meraup sukses yang luar biasa. Hal ini ditandai dengan suara Golkar secara nasional mampu meraup lebih dari separuh suara pemilih (voters turnout). Golkar mendapatkan 62,80% suara. Kemenangan Golkar yang fantastis pada pemilu 1971 tidak terlepas dari kecurangan sistematis yang dilakukan oleh Golkar melalui Lembaga Pemilihan Umum (LPU).

Pemerintah Orba di bawah kepemimpinan Soeharto untuk ke dua kalinya menyelenggarakan Pemilu yakni pada 1977. Dua tahun sebelum penyelenggaraan Pemilu 1977, tepatnya pada 24 November 1975, pemerintah mengesahkan UU No. 4 Tahun 1975 tentang perubahan UU Nomor 15 Tahun 1969. Hasil revisi UU tersebut tidak begitu signifikan, tidak ada perubahan tentang sistem tata kerja dan kewenangan lembaga penyelenggara Pemilu. 

Keberhasilan LPU untuk memenangkan Golkar pada Pemilu 1971 direplikasi pada Pemilu 1977. Hasilnya pada Pemilu 1977 Golkar kembali meraup separuh lebih suara pemilih. Golkar berhasil mendapatkan 62,11% suara. Kemenangan Golkar yang di luar nalar membuat masyarakat tergerak untuk menggugat hasil Pemilu 1977. Dengan dukungan masyarakat yang dimotori oleh gerakan mahasiswa, PDI dan PPP terus melakukan protes dan tekanan kepada pemerintah untuk memperbaiki proses penyelenggaran Pemilu.

Sebagai upaya untuk meredam aksi protes tersebut, pemerintah dan DPR yang tidak lain didominasi Golkar dan ABRI, merespon dengan membentuk lembaga baru dalam struktur kepanitiaan Pemilu pada 1982. Lembaga baru tersebut diberi nama Panitia Pengawas Pelaksanaan Pemilihan Umum (Panwaslak Pemilu) yang dibentuk berdasarkan UU No. 2 Tahun 1980. Panwaslak dibentuk untuk menjalankan tugas pengawasan terhadap pelaksanaan Pemilihan Umum Anggota-anggota DPR, DPRD I dan DPRD II di wilayah kerja masing-masing sesuai tingkatannya. Meskipun diberi tugas mengawasi pelaksanaan Pemilu, tetapi UU mengharuskan Panwaslak bertanggung jawab kepada Ketua Panitia Pemilihan/ Panitia Pemungutan Suara. Keanggotaan Panwaslak Pemilu 1982 diisi dari unsur pemerintah dan keterwakilan peserta Pemilu. Undang-undang mengharuskan ketua dan wakil ketua Panwaslak di semua tingkatan berasal dari pejabat pemerintah. Sedangkan Anggota Panwaslak di semua tingkatan harus mewakili unsur pemerintah, ABRI, Golkar, dan Patai Politik. 

Lembaga Panitia Pengawas Pelaksanaan Pemilu (Panwaslak) pada Pemilu 1987 masih sama seperti Pemilu 1982. Saat itu Panwaslak tingkatan lembaga Panwaslak terdiri dari Panwaslak Pusat, Panwaslak I, Panwaslak II, dan Panwaslakcam. Seperti UU Nomor 2 tahun 1980, UU Nomor 1 tahun 1985 juga mengharuskan Ketua Panwaslak di setiap tingkatan berasal dari pejabat pemerintah. Desain Panwaslak masih menjadi representasi kepentingan politik pemerintah dengan memperhatikan keterwakilan partai politik dan Golkar. Peran Partai politik dan Golkar dalam Panitia Pengawas Pelaksanaan (Panwaslak) ditingkatkan. Jika dalam Pemilu 1982 setiap peserta Pemilu hanya diberi kesempatan untuk menempatkan wakilnya sebagai anggota Panwaslak, pada Pemilu 1987 setiap partai politik dan Golkar diberi tempat masing-masing di jabatan wakil ketua Panwaslak di setiap tingkatan. Wakil ketua Panwaslak juga masih menyertakan unsur dari ABRI dan pejabat pemerintah.

Semakin kuatnya tuntutan Pemilu diselengarakan lebih jujur, adil, dan tranparan, direspons pemerintah dengan mengeluarkan PP Nomor 37 Tahun 1990. Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 37 Tahun 1990 merupakan perubahan atas Peraturan Pemerintah Nomor 35 Tahun 1985 Tentang Pelaksanaan Undang-Undang Nomor 15 Tahun 1969 tentang Pemilihan Umum Anggota-Anggota Badan Permusyawaratan/Perwakilan Rakyat Sebagaimana telah Beberapa Kali Diubah, ditetapkan pada 7 Agustus 1990. 

Dalam PP tersebut diatur, TPS tidak dapat ditempatkan di gedung pemerintah atau sekolah termasuk halamannya untuk menjamin terlaksananya pemungutan suara secara bebas dan rahasia. Peran Panwaslak juga sedikit diperkuat dengan mengaruskan sejumlah tahapan melibatkan panwaslak di dalamnya. Pengesahan Daftar Pemilih Tetap dan Daftar Pemilih Tambahan oleh PPS harus disaksikan oleh Panwaslakcam. Ketua PPS yang dijabat Camat juga harus menyampaikan satu rangkap Daftar Pemilih Tambahan yang sudah disahkan kepada Panwaslakcam. Pengajuan calon oleh pimpinan Golkar, PDI dan Partai Persatuan harus dilaksanakan dalam suatu rapat PPI, PPD I, atau PPD II (sesuai ) tingkatannya dengan disaksikan oleh Panwaslakpus, Panwaslak I, atau Panwaslak II. Penyampaian surat pemberitahuan/panggilan untuk memberikan suara kepada pemilih juga harus dengan pengawasan tim yang dibentuk Panwaslakcam.

Pengawasan Pemilu di Era Reformasi, dari Panwaslu menjadi Bawaslu

Pada tahun 1998, kepemimpinan Soeharto runtuh oleh gerakan reformasi. Hanya berselang dua tahun dari Pemilu 1997, Pemilu diadakan pada 1999. Sejalan dengan tuntutan Pemilu yang lebih demokratis, secara kelembagaan, organisasi, fungsi, keanggotaan dan kewenangan Panwaslak diperkuat dan namanya diubah menjadi Panitia Pengawas Pemilu (Panwaslu). Upaya untuk memperkuat Panwaslu terlihat pada UU No. 3/1999 yang telah mengatur secara lebih jelas kelembagaan Panwaslu, organisasi, keanggotaan, serta tugas dan fungsinya.

Untuk mencegah penyelewengan wewenang Panwaslu seperti yang terjadi semasa Orba, komposisi keanggotaan Panwaslu dirombak. Berkaca dari Panwaslak era Orba yang berisi simpatisan Golkar dan Partai Politik, Panwaslu 1999 di tingkat nasional sampai kabupaten/kota berdasarkan amanat UU No. 3 Tahun 1999 beranggotakan unsur hakim, perguruan tinggi, dan masyarakat. Susunan keanggotaan Panwaslu ditetapkan oleh pengadilan, untuk Panwaslu nasional ditetapkan oleh Ketua MA, Panwaslu Provinsi ditetapkan oleh Ketua Pengadilan Tinggi, sedangkan Panwaslu kabupaten/kota dan Kecamatan ditetapkan oleh Ketua Pengadilan Negeri.

Tugas dan kewajiban panitia pengawas juga lebih jelas, yakni mengawasi semua tahapan penyelenggaraan Pemilihan Umum, menyelesaikan sengketa atas perselisihan yang timbul dalam penyelenggaraan Pemilihan Umum, menindaklanjuti temuan, sengketa, dan perselisihan yang tidak dapat diselesaikan untuk dilaporkan kepada instansi penegak hukum. Sayangnya undang-undang tidak mengatur teknis penyelesaian sengketa yang dilakukan panita pengawas dan bagaimana tindak lanjut dari hasil pegawasan yang dilakukan panitia pengawas terhadap pelaksanaan setiap tahapan Pemilu.

Pada Pemilu 2004 ada upaya yang lebih serius untuk memperkuat kelembagaan Panwaslu. Pengaturan kelembagaan Panwaslu tersebut tertuang pada UU No. 12 Tahun 2003 dan juga diatur dalam UU No. 23 Tahun 2003, dimana kedua UU tersebut menegaskan pembentukan Panwaslu, Panwaslu Provinsi, dan Panwaslu Kabupaten/Kota, Panitia Pengawas Pemilu Kecamatan (Panwascam). Tugas dan fungsi Panwaslu yang diamanatkan oleh UU No. 12 Tahun 2003, yaitu: mengawasi semua tahapan penyelenggaraan pemilu, menerima laporan pelanggaran peraturan perundang-undangan pemilu, menyelesaikan sengketa yang timbul dalam penyelenggaraan pemilu, dan meneruskan temuan dan laporan yang tidak dapat diselesaikan kepada instansi yang berwenang. Uraian tugas dan hubungan kerja antarpengawas Pemilu diatur oleh Panwas Pemilu.

Berdasarkan UU No. 12 Tahun 2003, Panwaslu dibentuk Oleh KPU dan bertanggung jawab pada KPU, Panwaslu Provinsi dibentuk oleh Panwaslu dan bertanggung jawab pada Pada Panwaslu, Panwaslu Kabupaten/Kota dibentuk oleh Panwaslu Provinsi dan bertanggungjawab kepada Panwaslu Provinsi, Panwascam dibentuk oleh Panwaslu Kabupaten/Kota dan bertanggung jawab kepada Panwaslu Kabupaten/Kota. Susunan keanggotaan Panwaslu menurut UU No. 12 Tahun 2003 yakni: Untuk Panwaslu terdiri dari sebanyak-banyaknya 9 orang; Panwaslu Provinsi sebanyak-banyaknya 7 orang; Panwaslu Kabupaten/Kota sebanyak-banyaknya 7 orang; Panwascam sebanyak-banyaknya 5 orang. Keanggotaan Panwaslu sampai Panwaslu Kabupaten/Kota juga diatur terdiri dari unsur Kepolisian Negara, Kejaksaan, Pendidikan tinggi, tokoh masyarakat, dan pers. Masuknya unsur kejaksaan dan kepolisian dalam susunan keanggotaan Panwaslu, sebagai upaya penguatan kelembagaan Panwaslu. 

Berdasarkan refleksi terhadap banyaknya kasus pelanggaran Pemilu 1999 yang tidak bisa ditindak dan diteruskan ke pengadilan dikarenakan adanya perbedaan pemahaman, persepsi, dan standar pelaporan yang berkaitan dengan syarat terpenuhinya bukti-bukti yang memadahi antara Panwaslu, kepolisian, dan kejaksaan. Dengan memasukan unsur kepolisian dan kejaksaan diharapkan agar ketiga lembaga penegak peraturan hukum Pemilu tersebut memiliki frekuensi yang sama, dengan kata lain memiliki pemahaman, persepsi, dan standar yang sama dalam menangani kasus pelanggaran Pemilu. 

Penguatan kelembagaan Panwaslu juga terlihat dari aspek kemadirian organisasi. Panwaslu sudah memiliki wewenang untuk merekrut dan mengangkat sendiri jajaran Panwaslu dari tingkat Provinsi sampai tingkat Kecamatan. Akan tetapikemandirian tersebut tidak tampak di level nasional dimana Panwaslu diangkat oleh KPU. 

Kewenangan Panwaslu terkait penanganan kasus-kasus dugaan pelanggaran pemilu, juga diperkuat. Panwaslu menjadi satu-satunya lembaga yang berhak menerima laporan, menjadi satu-satunya lembaga yang mempunyai kewenangan untuk melakukan kajian terhadap laporan atau temuan dugaan pelanggaran pemilu untuk memastikan apakah hal tersebut benar-benar mengandung pelanggaran. Bila terjadi pelanggaran administrasi maka Pengawas Pemilu merekomendasikan kepada KPU/KPUD untuk dikenakan sanksi administratif kepada pelanggar, sedangkan bila laporan tersebut mengandung unsur pelanggaran pidana maka Pengawas Pemilu meneruskannya kepada penyidik kepolisian. Kasus dugaan pelanggaran Pemilu haruslah melalui filterisasi Panwaslu, partisipasi masyarakat untuk turut aktif melakukan pengawasan dan melaporkan kasus dugaan Pemilu, menjadi terkanalisasi oleh Panwaslu.

Pada periode ini, untuk pertama kalinya penyelengara Pemilu (KPU) dan pengawas Pemilu (Panwaslu) tidak hanya bertugas menyelenggarakan dan mengawasi Pemilu legislatif, tetapi juga pemilu presiden da wakil presiden. Hal itu diatur dalam UU No. 23 Tahun 2003 tentang Pemilihan Umum Presiden dan Wakil Presiden. KPU dan Panwaslu dibentuk berdasarkan UU No. 12 Tahun 2003 tentang Pemilihan Umum Anggota Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah. KPU dan Panwaslu kemudian juga diberi tugas untuk menyelenggarakan Pemilu Presiden dan Wakil Presiden berdasarkan UU No. 23 Tahun 2003 tentang Pemilihan Umum Presiden Dan Wakil Presiden.

Selanjutnya, kelembagaan pengawas Pemilu dikuatkan melalui UU No. 22 Tahun 2007 tentang Penyelenggara Pemilu dengan dibentuknya sebuah lembaga tetap yang dinamakan Badan Pengawas Pemilu (Bawaslu). Adapun aparatur Bawaslu dalam pelaksanaan pengawasan berada sampai dengan tingkat kelurahan/desa dengan urutan Panitia Pengawas Pemilu Provinsi, Panitia Pengawas Pemilu Kabupaten/Kota, Panitia Pengawas Pemilu Kecamatan, dan Pengawas Pemilu Lapangan (PPL) di tingkat kelurahan/desa. Sejak disahkannya UU No. 22 Tahun 2007 yang menjadikan Bawaslu sebagai lembaga penyelenggara Pemilu yang bersifat tetap, dilaksanakanlah pelantikan 5 pimpinan Bawaslu periode pertama pada tanggal 9 April 2008. Hari itu kemudian diperingati sebagai Hari Ulang Tahun Bawaslu.

Berdasarkan ketentuan UU No. 22 Tahun 2007, sebagian kewenangan dalam pembentukan Pengawas Pemilu merupakan kewenangan dari KPU. Namun selanjutnya berdasarkan Keputusan Mahkamah Konstitusi (MK) terhadap judicial review yang dilakukan oleh Bawaslu terhadap UU No. 22 Tahun 2007, rekrutmen pengawas Pemilu sepenuhnya menjadi kewenangan dari Bawaslu. Kewenangan utama dari Pengawas Pemilu menurut UU No. 22 Tahun 2007 adalah untuk mengawasi pelaksanaan tahapan pemilu, menerima pengaduan, serta menangani kasus-kasus pelanggaran administrasi, pelanggaran pidana pemilu, serta kode etik.

Dinamika kelembagaan pengawas Pemilu ternyata masih berjalan dengan terbitnya UU No. 15 Tahun 2011 tentang Penyelenggara Pemilu. Secara kelembagaan pengawas Pemilu dikuatkan kembali dengan dibentuknya lembaga tetap Pengawas Pemilu di tingkat provinsi dengan nama Badan Pengawas Pemilu Provinsi (Bawaslu Provinsi). Selain itu pada bagian kesekretariatan Bawaslu juga didukung oleh unit kesekretariatan eselon I dengan nomenklatur Sekretariat Jenderal Bawaslu. Selain itu pada konteks kewenangan, selain kewenangan sebagaimana diatur dalam UU No. 22 Tahun 2007, Bawaslu berdasarkan UU No. 15 Tahun 2011 juga memiliki kewenangan untuk menangani sengketa Pemilu. Kewenangan utama Pengawas Pemilu adalah mengawasi pelaksanaan tahapan Pemilu, menerima pengaduan, serta menangani kasus-kasus pelanggaran administrasi, pidana Pemilu dan kode etik.

Melalui UU No. 7 Tahun 2017, kewenangan Bawaslu kembali diperkuat. Bawaslu tidak lagi hanya sebagai pemberi rekomendasi, tetapi sebagai eksekutor atau pemutus perkara terhadap pelanggaran administrasi Pemilu. Melalui UU No. 7 Tahun 2017, struktur kelembagaan Pengawas Pemilu juga diperkuat. Pengawas Pemilu tingkat Kabupaten/Kota yang sebelumnya bersifat ad hoc diubah menjadi bersifat tetap dengan nomenklatur Bawaslu Kabupaten/Kota. UU tersebut juga mengamanatkan penambahan jumlah anggota Bawaslu tingkat Provinsi dari 3 menjadi 5-7 anggota dan anggota Bawaslu Kabupaten/Kota berjumlah 3-5 orang disesuaikan dengan tingkat cakupan yang diawasi.

Referensi

Afifudin, M. (2020). Membumikan Pengawasan Pemilu: Mozaik Pandangan dan Catatan Kritis dari Dalam (M. Hafidz (ed.). Jakarta: Gramedia

Bawaslu. (2024). Sejarah Pengawasan Pemilu. https://www.bawaslu.go.id/id/profil/sejarah-pengawasan-pemilu

Jukari, Ahmad. (2021). Perkembangan Sistem Pengawasan Pemilu di Indonesia (Studi Kelembagaan, Wewenang dan Kewajiban). Jurnal Politik Walisongo, 3 (1): 1-20

Surbakti, Ramlan dan Fitrianto, Hari. (2015). Transformasi Bawaslu dan Partisipasi Masyarakat dalam Pengawasan Pemilu. Jakarta: Kemitraan bagi Pembatuan Tata Pemerintahan.