Sejarah Pengawasan Pemilu di Indonesia dari Panwaslak hingga Bawaslu (Bag.1)

Cimahi, Jawa Barat - Pemilu atau Pemilihan Umum adalah proses demokrasi yang penting dalam sistem pemerintahan suatu negara. Di Indonesia, Pemilu berfungsi untuk memilih pemimpin dan wakil rakyat yang akan mengemban amanah dan aspirasi masyarakat. Pengawasan Pemilu merupakan elemen krusial untuk memastikan bahwa Pemilu berjalan secara adil, transparan, dan akuntabel. Pengawasan ini bertujuan untuk mencegah kecurangan, intimidasi, dan penyalahgunaan kekuasaan yang dapat merusak integritas Pemilu.

Menurut Ramlan Surbakti dan Hari Fitrianto (2015), praktik pengawasan Pemilu memiliki beberapa sifat yang berbeda, tergantung dari siapa yang melakukan, sejauh mana kewenangan yang dimiliki, dan cakupan pengawasannya. Secara umum praktik pengawasan Pemilu dibedakan menjadi tiga tipologi. 

Pertama, electoral observation. Tugas dari observer sebatas mengumpulkan informasi seputar pelaksanaan Pemilu dan memberikan simpulan atas pelaksanaan Pemilu dengan memberikan penilaian (value judgement) terhadap proses penyelenggaraan Pemilu. Seorang observer tidak memiliki kewenangan untuk mengintervensi proses Pemilu. Electoral observation biasa dilakukan oleh para pemantau Pemilu internasional dari PBB, koalisi penyelenggara Pemilu internasional, dan sebagainya.

Kedua, electoral monitoring. Praktik pengawasan ini sudah memiliki otoritas atau legitimasi untuk melakukan pengamatan pada pelaksanaan Pemilu dan memiliki kewenangan untuk mengintervensi proses jika ada norma Pemilu yang dilanggar. Aktor yang biasa menjadi Pemantau Pemilu adalah lembaga independen yang telah mendapatkan akreditasi oleh KPU/Penyelenggara Pemilu.

Ketiga, electoral supervisory yakni lembaga pengawas Pemilu. Jika dibandingkan dengan observer dan pemantau Pemilu, pengawas Pemilu memiliki tugas dan kewenangan yang lebih kompleks karena pengawas Pemilu merupakan lembaga resmi yang dibentuk oleh negara dan memiliki tugas khusus untuk melakukan pengawasan Pemilu. Pengawas Pemilu tidak hanya memiliki kewenangan untuk mengawasi proses penyelenggaraan di tiap tahapan Pemilu, namun juga memiliki kewenangan untuk menyatakan kesahan dan keabsahan dari tahapan Pemilu, sejak proses persiapan sampai proses penetapan hasil.

Tidak banyak negara yang memiliki lembaga formal yang khusus dibentuk untuk mengawasi proses tahapan penyelenggaraan Pemilu. Di dunia hanya ada tiga negara yang memiliki lembaga formal pengawasan Pemilu yakni Indonesia, Mauritania, dan Zimbabwe (Ramlan Surbakti & Hari Fitrianto, 2015). Dari tiga negara tersebut, Indonesialah yang memiliki lembaga pengawas Pemilu yang tertua yakni lahir sejak tahun 1980-an. Sedangkan Zimbabwe sejak tahun 2008 telah membubarkan lembaga tersebut dan mengembalikan fungsi pengawasan Pemilu kepada masyarakat. Sedangkan Mauritania baru di era 2000-an membentuk lembaga pengawasan Pemilu, setelah muncul tuntutan masyarakat untuk diselenggarakannya Pemilu yang demokratis. Tuntutan tersebut muncul karena pemerintahan yang ada saat itu adalah pemerintahan Junta Militer.

Tidak adanya lembaga atau badan yang secara khusus bertugas mengawasi Pemilu diluar ketiga negara tersebut bukan berarti praktik pengawasan Pemilu tidak dijalankan negara-negara lain. Pengawasan Pemilu tetap dijalankan dengan menggunakan model dan skema pengawasan yang berbeda termasuk lembaga yang ditunjuk untuk mengawasi Pemilu. Ada negara yang memberikan fungsi pengawasan pada Kementerian Hukum beserta jajarannya (Kehakiman dan Kejaksaan). Ada juga yang meletakkan fungsi pengawasan Pemilu manunggal dengan tugas penyelenggaraan Pemilu. Di luar lembaga negara yang melakukan pengawasan yang berperan penting untuk melakukan pengawasan adalah pengawasan partisipatif masyarakat.

Indonesia sebagai salah satu negara yang memiliki lembaga formal khusus pengawasan Pemilu memiliki catatan sejarah yang cukup panjang dalam pembentukan lembaga pengawasan Pemilu tersebut. Pada awalnya, Indonesia tidak memiliki lembaga yang khusus bertugas mengawasi proses tahapan penyelenggaraan Pemilu. Lantas, bagaimana sejarah pengawasan Pemilu dan lika-liku pembentukan lembaga pengawasan Pemilu di Indonesia?

Pengawasan Pemilu pada Masa Orla

Pemilu di Indonesia pertama kali diselenggarakan pada 1955 atau 10 tahun setelah merdeka. Pelaksanaan Pemilu di Orde Lama (Orla) berdasar pada UU No. 7 Tahun 1953 tentang Pemilihan Anggota Konstituante dan Anggota Dewan Perwakilan Rakyat serta diperkuat dengan kebijakan turunan yang dituangkan dalam PP Nomor 9 Tahun 1954 tentang Penyelenggaraan Undang-undang Pemilihan Umum. 

Pemilu pada saat itu dilaksanakan oleh Badan Penyelenggara Pemilihan. Ditingkat pusat disebut Panitia Pemilihan dari pusat sampai desa. Panitia pemilihan pusat disebut Panitia Pemilihan Indonesia (PPI) yang ditunjuk langsung oleh Presiden. Sedangkan anggota PPI di masing-masing daerah pemilihan dipilih oleh Menteri Kehakiman yang disebut dengan Panitia Pemilihan (PP). Panitia Pemilihan ini tersebar di 16 daerah pemilihan yang sudah ditetapkan. Pada setiap daerah pemilihan dibentuk Panitia Pemilihan Kabupaten yang ditentukan oleh Menteri Dalam Negeri kemudian dibentuk pula Panitia Pemungutan Suara (tingkat kecamatan) yang diketuai Camat, dan Panitia Pendaftaran Pemilih (tingkat desa) diketuai oleh Kepala Desa. Masing-masing dari anggota panitia pemilihan kecamatan dipilih oleh Camat. Sedangkan yang ada di desa ditunjuk Kepala. Penyelenggara pemilihan tersebut tertuang di dalam pasal 17 Bab IV pada UU No. 7 Tahun 1953 (Ahmad Jukari, 2021). 

Undang-undang Nomor 7 Tahun 1953 dan PP Nomor 9 Tahun 1954 tidak menyebut secara khusus adanya lembaga pengawas Pemilu. Keberatan terhadap proses penyelenggaraan Pemilu disampaikan kepada penyelenggara Pemilu dan diselesaikan oleh penyelenggara Pemilu. Keberatan-keberatan yang ditemui selama proses penyelenggaraan pemilu baik dari pencalonan, pemungutan suara, dan pembagian kursi biasanya diproses sesuai ketentuan yang ada di dalam UU pada masing-masing proses yang berjalan. Keberatan tersebut langsung disampaikan kepada Panitia Pemilihan. Terkait pencalonan tertuang pada pasal 59 dan 60 UU No.7 Tahun 1953.

Sedangkan keberatan pemilih dalam proses pemungutan suara dicatat dalam ‘surat catatan’ dan ditandatangani oleh semua anggota Penyelenggara Pemungutan Suara yang hadir. Surat catatan disampaikan oleh Ketua Penyelenggara Pemungutan Suara kepada Ketua Panitia Pemungutan Suara. Panitia Pemilihan memiliki kewenangan untuk memeriksa dan menyelidiki keberatan-keberatan dalam ‘surat-surat catatan’ yang diterima dari Ketua Panitia Pemungutan Suara. Hasil pemeriksaan dan penyelidikan tersebut dapat menjadi dasar Panitia pemilihan untuk memerintahkan Panitia Pemungutan Suara menyelengarakan pemungutan suara ulang. Jukari menyatakan isi dari pasal-pasal dalam UU No. 7 Tahun 1953 tidak secara eksplisit menyebutkan tentang adanya panitia pengawas Pemilu dalam kepanitian tersendiri. Sehingga panitia Pemilu pada saat itu bisa dikatakan sekaligus merangkap menjadi pengawas yang memastikan proses Pemilu bisa berjalan sebagaimana mestinya.